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公共租赁房企业化建设运营面临的问题

时间:2018-10-30 阅读:119 回复:0

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公共租赁住房是指由政府主导投资、建设、管理,或由政府提供政策支持、其他各类主体投资建设、纳入政府统一管理,限定建设标准和租金水平,租赁给符合条件的城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业大学毕业生和创业人员的保障性住房。“十二五”期间,我国住房保障方式将从“以售为主”逐渐向“租售并举、以租为主”转型调整,而实现这一转变的主要方式就是加大公租房的建设和供应力度,公租房建设已逐渐成为国家保障性住房建设的重点之一。然而,随着我国保障性住房建设规模扩大、任务加剧,政府资金缺口颇为庞大,融资困境日益显现,成为各地政府的首要难题,而这一问题在公租房建设中尤为突出。经济适用住房、限价商品住房等出售类保障房基本能够通过销售收入、土地平衡等方式,在较短时间内收回建设资金;棚户区改造项目基本能通过土地整理后出让的方式来平衡收支,中央政府的财政拨款基本能满足廉租房的建设资金需求,而公租房主要依靠地方财政投入和剩余的廉租房专项资金,以及建成后租赁租金的收取,需要在较长的时间内才能回收建设资金。因此,政府需要重点考虑的是公共租赁房的资金来源,急需解决的也是公租房的融资困境。根据日本和新加坡等地的经验,政府公共住房建设逐渐引入企业参与是一种普遍趋势,这有利于缓解政府的财政压力,通过有效的优惠政策吸引民间资金可以保障公共住房建设的长效性。
一、浙江省企业参与公租房建设运营现状
企业参与公租房建设的重要性与产生的效用越来越受到政府的关注与重视。以浙江省为例,截至2011 年10 月,浙江省公租房在建工程中,企业或社会机构投资建设21308 套,约占总套数的30.1%;建筑面积130.42 万平方米,约占28%;新开工公租房项目中,企业或社会机构投资建设13563 套, 约占25.5% ; 建筑面积约占23.1%。其中,嘉兴、金华、湖州三市企业或社会机构参建比例最高,几乎五成以上公租房由企业或社会机构建设。嘉兴市在建和新开工项目中,企业或社会机构参建套数比例分别高达62.8%和71.5%;金华市比例分别为57.8%和54.6%;湖州市比例分别为49.4%和50.4%。企业和社会机构成为公租房建设不可或缺的重要力量。
尽管政府出台了一系列的相关政策文件,如《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》、《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》等切实明确要采取土地、财税、金融等支持政策,充分调动各类企业及其他机构投资和经营公租房的积极性;但是,企业参与公共租赁房建设以代建模式、BT 模式为主,涉及公租房运营方面的参与度很低。住建部《中国房地产企业社会责任实践研究报告》显示,在百强名单中,仅有30 家在2007—2010 年间参与了保障房建设。如何调动企业的积极性,让企业成为公租房运营的主体是其长期可持续发展的关键,而解决企业参与开发建设、运营管理需要解决其面临的现实问题。
二、阻碍企业参与公租房投资的三大问题
1.公租房低回报率难以对企业形成直接利益驱动
利润最大化是企业的终极目标,房地产企业最大化地追求经济利润,参与公租房建设最为关注的也是经济利益问题。但是公共租赁房作为国家保障性住房,只租不售,其利润空间受到挤压与限制。经过测算,即使政府补贴企业租金达到市场正常水平,其投资回收期也在15 年以上,投资回收期较长、投资回报率较低。如果没有其他相应的优惠政策,加之公共租赁房后期的运营维护还需要投入大量的人力物力,所以很难形成企业或者社会机构大规模地参建公共租赁房强烈的直接利益驱动。
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以杭州(田园)地块和台州地块进行公租房的投资回收期测算,分别计算公租房租金在市场租金的60%、80%、100%情形下,假定年租金保持不变,全部租金用于回收投资,杭州(田园)地块项目的静态投资回收期(不计利息) 分别为30年、22 年、18 年,内部收益率为2.39%、3.93%、5.31%;台州静态投资回收期分别为35 年、27年、21 年,内部收益率为1.54%、2.94%、4.18%。两地公租房的动态投资回收期(资金贴现率为7%)都为无限长,根本无法回收投资。如果假定年租金每年增长2%,全部租金用于回收投资,杭州(田园)地块项目的静态投资回收期(不计利息)分别为24 年、19 年、16 年,台州为27 年、22 年、18 年;动态投资回收期(资金贴现率为7%)除杭州(田园)地块在市场租金100%的情况下,回收期为43 年,其余依然为无限长,根本无法回收投资,详见表2、表3。
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2.投资公租房机会成本高、机会损失大
机会成本是指在资源有限条件下,当把一定资源用于某种产品生产时所放弃的用于其他可能得到的最大收益。机会成本低,说明投资较有优势;机会成本高,说明投资不具优势,有更好的项目可以投资。公共租赁房项目直接利润微薄,隐性利润又不易显现,复杂且不确定性大,成熟的盈利模式尚未成型,一般净利润在3%以下,而市场化住宅开发净利润一般都在15%以上。企业投资保障房项目,意味着企业或放弃自有资金的高收益回报,或面临使用借贷资金难以用项目收益平衡借贷利息的风险。因此,房地产开发企业进入公共租赁房项目的机会成本较大。
另一方面,房地产企业目前普遍陷入融资难、融资成本高、资金紧张的困境。尽管存款准备金率从21.5%下调至20.5%,但依然处于高位;5年期以上贷款基准利率高达7.05%,银行资金面相当紧张,企业获得银行贷款相当困难。与此同时,融资成本大幅度提高,银行贷款利率普遍上浮30%,民间的借贷年利率已达20%,信托公司和其他融资机构的利率在10%和30%之间,平均为17.5%。公租房项目投资大、收益率低与企业面临的融资难、融资成本高构成突出的矛盾,如果企业自筹资金进入保障房,其机会缺失过大。
3.投资风险大、受政策影响大
由于公租房是我国保障性住房体系的重要组成部分,其与社会公共服务息息相关,因此政府在与私营企业合作的同时保留了对项目的监管权、介入权等行政特权。政府是保障性住房政策的制定者,其相关政策发布如对保障对象的鉴别、租金价格的定位、补助额度等,直接影响着公共租赁房的供给与需求,从而很大程度上影响着项目公司的运营风险。而政府对公共租赁房PPP项目制定的相关税费优惠、信用担保、融资支持等政策,直接影响着项目公司的融资风险、建设风险等。此外,政府还可通过对公租房项目的立法和颁布各种规章制度来调整和约束项目公司的行为,因此政府的有关政策、法律法规对项目风险的影响很大。
此外,尽管国家已出台一系列文件支持和引导民间资本进入保障房建设领域,但是仍存在巨大的不确定性。如2011 年8 月,央行、银监会下发的《关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知》要求银行加大力度,支持和配合地方政府做好保障房建设工作。6月,国家发改委下发的《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》明确允许投融资平台公司申请发行企业债券筹措资金。9 月,国税局下发的《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》中明确,建造公租房时可以免征城镇土地使用税、印花税,对经营公租房所取得的租金收入免征营业税、房产税等。以上一系列文件的出台,为民间资本进入保障房建设打开了一扇门。但是,这些文件均为纲要性的、指导性的文件,各地的具体操作规范、细则尚未出台。比如税收优惠措施、行政事业单位等相关费用的减免措施等尚未真正落实。民间资本投资保障房建设,需要更多确定性的实施细则。
三、推动公租房企业建设运营的政策建议
由于公租房项目投资收益率低、机会成本高、经营管理相对复杂,企业介入动力不足。企业能否顺利参与公共租赁房建设,关键在于政府提供的合作模式、利益激励及优惠政策能否突破收益限制,从而符合民间资本的投资意愿。
1.多种形式提升公共租赁房项目收益率以吸引企业介入
提高项目收益率的形式有多种:如允许公共租赁住房的土地低于市场价取得,或者允许延期或分期支付土地款;打包商业地产或联动土地开发,以提升公租房项目的整体收益率;通过贴息降低开发商的投资成本,租金补贴提高收益,以提升收益率;适当放宽对容积率、建筑密度、绿地率等经济规划指标的限制,鼓励设计单位充分利用土地,进行集约化设计。
2.融资便利或融资优惠以降低企业的融资难度
目前,国内金融市场不成熟,企业采用的金融工具选择不多,且具有很多限制,融资难度较大。以银行贷款为例,企业面临资本金比例要求(一般自有资金要求大于35%左右)、四证齐全、项目要有自身还款能力、贷款期限较短(一般贷款期限不超过5 年)等难题。因此,政府提供信用支持或信用增级,确定政策性银行为参与公租房建设的开发企业提供低息贷款;或者放宽参建公租房企业向银行贷款时的“四证限制”或者“自有资金达30%”条件的限制,帮助企业降低融资难度,可以提高企业参与公租房的积极性。
3.落实税费减免政策降低企业开发初期的现金流压力
公租房建设前期投入大,直至运营期才有现金流入,因此在项目前期尤其是初始运营阶段的债务偿还,现金流压力巨大。融资、建设过程,初始运营阶段内的税收减免优惠可以有效地缓解这种压力,减少企业资金断链裂的风险。然而,实际过程中却存在部分行政事业单位对公租房的税费减免政策不认可现象。由于税费减免政策并不是各行业主管部门下发的文件,因此各行政事业单位无法以住房保障厅下发的文件为依据为公共租赁房工程税费减免办理手续。政府应联合各个部门,统一协调,进一步落实公共租赁房等保障性住房的税费减免措施,充分发挥税费减免的激励效应。
4.完善规则增加企业权限
在政企合作进行公租房项目建设时,政府和企业均需要明确各自的权责。政府的主要职能是对项目公司的选择与确定提供相关优惠措施和政策支持,引导、监督并监控项目的顺利实施。而对于项目开发、工程建设、材料采购、运营管理等市场性的工作应该由企业自主去完成,政府需要减少对其的过度干预,以免影响项目效率。明确各自权责,各自自觉遵循各种规范与制度,才能充分发挥政府与企业优势的最佳组合,发挥市场配置资源的基础性作用。
5.风险共担稳定企业预期
公租房的高风险阻碍着企业积极参与公共租赁房开发与运营,政府与企业共同合理地分担风险是公租房项目成功的关键之一。因此,应建立公平合理的风险分担机制。对于政治风险、法律监管体系、税收调整等方面的风险,政府部门的控制力强于企业,应由政府部门提供担保。融资风险、市场风险、建设风险、完工风险等,企业更有控制力,而且与其收益相关,应由企业承担。不可抗力风险等应由双方通过保险公司等共同共担。(作者:浙江工业大学经贸管理学院  虞晓芬  周力锋)
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